ETIKA BIROKRASI

Oleh : Prof. Drs. Ismani HP., MA.

Pendahuluan
Setiap masyarakat atau bangsa pasti mempunyai pegangan moral yang menjadi landasan sikap, perilaku dan perbuatan mereka untuk mencapai apa yang dicita-citakan. Dengan pegangan moral itu dibedakan mana yang baik, dan mana yang buruk, benar dan salah serta mana yang dianggap ideal dan tidak. Oleh karena itu dimana pun kita bermasyarakat, berbangsa dan bernegara peranan etika tidak mungkin dikesampingkan Semua warganegara berkepentingan dengan etika.
Secara etimologis istilah etika berasal dari bahasa Yunani ethos yang artinya kebiasaan, salah satu cabang filsafat yang dibatasi dengan dasar nilal moral menyangkut apa yang diperbolehkan atau tidak, yang baik atau tidak baik, yang pantas atau tidak pantas pada perilaku manusia (Ensiklopedi Nasional Indonesia, 1989:205). Dalam kenyataan kehidupan sosial semua masyarakat mempunyai atuan moral yang membolehkan atau melarang perbuatan tertentu. Tata kelakuan itu harus diikuti oleh anggota masyarakat dan akan menimbulkan hukuman bagi pelanggarnya. Namun bisa sebaiknya yang terjadi apabila perilaku yang dilaksanakan dianggap ideal maka akan mendapat imbalan (reward) yang sesuai. Dengan demikian maka fungsi etika adalah untuk membina kehidupan yang baik berdasarkan nilai-nilai moral tertentu. Kehidupan manusia bersifat multi dimensi meliputi berbagai bidang sosial, ekonomi, politik, kebudayaan yang semuanya memerlukan etika termasuk didalamnya kehidupan birokrasi.
Kalau dikaitkan dengan pembangunan maka etika sangat erat fungsinya dan menyatu dengan kegiatan
pembangunan. Apa saja yang dilakukan demi mencapai taraf hidup yang lebih baik, melekat peranan etika. Sistem dan prosedur yang berlaku dalam pembangunan, sarat dengan nilai-nilai moral yang hams dipegang teguh oleh mereka yang teriibat dalam pembangunan. Apa yang kita laksanakan dalam pembangunan pada hakekatnya adalah dari, oleh, dan untuk manusia atau ‘people centered development’.Dalam rumusan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN disebut pembangunan manusia se-utuhnya dan masyarakat Indonesia seluruhnya. Dalam pembangunan yang demikian diusahakan keseimbangan pembangunan fisik materiil dan mental spiritual dan ruang cakupannya meliputi seluruh masyarakat bangsa Indonesia. Uraian berikut mencoba menelusuri jejak birokrasi di Indonesia. memahami nilai-nilai yang terkandung didalamnya dan bagaimana perilaku birokrasi kita dalam menyongsong masa depan.

Makna birokrasi
Kalau kita mendengar konsep birokrasi pada ummnnya lalu membayangkan proses yang berbelit-belit, waktu yang lama, biaya yang banyak dan menimbulkan keluh kesah yang pada akhimya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan tidak adil. Anggapan yang demikian tidak seluruhnya benar walaupun mungkin secara subyektif banyak orang. Oleh karena itu tidak heran kalau banyak terjadi perbedaan pendapat tentang birokrasi bahkan tidak jarang timbul pro-kontra yang berkepanjangan.
Secara obyektif sebenamya harus diakui bahwa birokrasi juga mempunyai ciri-ciri ideal dipandang dari aspek formalnya, Kalau dalam kenyataan praktek kerja ciri-ciri ideal itu luntur dan berubah menjadi sesuatu yang buruk dan merugikan berarti memerlukan modifikasi serta perubahan dan pengembangan. Menurut Weber (Dalam Albrow, 1989:33) secara rasional birokrasi mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:

Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas impersonal jabatan mereka. Ada hirarki jabatan yang jelas. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara jelas. Para pelabat diangkat berdasarkan suatu kontrak. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya berdasarkan suatu diploma (ijasah) yang diperoleh melalui ujian. Mereka memiliki gaji dan biasanya ada hak-hak pensiun, gaji berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya dan dalam keadaan-keadaan tertentu ia dapat diberhentikan.
Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokoknya. Terdapat suatu struktur karir, dan promosi dimungkinkan berdasarkan senioritas maupun keahlian (merit) dan menurut pertimbangan keunggulan (superior). Pejabat mungkin tidak sesuai dengan posnya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di posnya tersebut. la tunduk pada sistem disiplin dan kontrol seragam. Apabila tipe ideal birokrasi dengan sepuluh ciri tersebut dapat terlaksana dengan baik maka dampaknya akan positif dalam kehidupan organisasi maupun dalam masyarakat dan negara. Namun dalam prakteknya, tipe ideal birokrasi itu meleset jauh ke arah yang berlawanan dan negatif.
Oleh karena itu Blau dan Meyer lebih melihat birokrasi dari sisi gelapnya yaitu adanya kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static). Tata cara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat yang tidak pribadi (impersonality) dan pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent).
Mouzelis (1974:4) mengemukakan birokrasi sebagal “the existence of a system of Control based on rational rules, rules with try to regulated the whole organizational structure and process on the based of tedinical knowledge and the maximun efficiency”.
Serupa tetapi tidak sama dengan Weber, Mouzelis mengemukakan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan teknis dan dengan efisiensi yang setinggi-tingginya. Dari pandangan yang demikian tidak sedikitpun alasan untuk menganggap birokrasi itu jelek dan tidak efisien. Tetapi dalam praktek yang sesungguhnya jauh panggang dari api. Jarak apa yang terjadi (das sein) dan apa yang diinginkan (das sollen) masih terlalu jauh. Oleh karena itu dalam pengurusan berbagai kepentingan yang berkaitan dengan organisasi seringkali mengenyampingkan birokrasi dan lebih senang menempuh prosedur yang dianggap menguntungkan
Demikian juga Palombara (1971), dan Seitzt (1978) dalam pemyataannya tersurat dan tersirat bahwa birokrasi itu harus dibuang jauh. Namun mereka juga menyadari apa yang ditentukan dalam birokrasi belum seluruhnya dapat dicapai. Sebagaimana konsep-konsep yang lain dalam penerapannya memerlukan penyesuaian-penyesuaian dengan situasi dan kondisi yang didalamnya terdapat unsur-unsur etika yang harus diperhatikan.
Satu hal pasti bahwa birokrasi merupakan fenomena yang sudah ada sejak dulu kala manusia ingin mencapai tujuan
Etika Birokrasi (Ismam HP)
bersama dalam berbagai wadah organisasi. Bahkan Blau dan Meyer menyatakan bahwa birokrasi merupakan organisasi-organisasi yang didirikan secara resmi yang dibentuk untuk memaksimumkan efisiensi administrasi.
Apabila dikaitkan dengan fungsi pemerintahan dan pembangunan maka birokrasi berkenaan dengan kelembagaan, aparat dan sistem serta prosedur dalam kegiatan yang dilaksanakan demi kepentingan umum atau kepentingan masyarakat Dalam makna birokrasi yang demikian itu Yahya Muhaimin (1991) mengemukakan birokrasi sebagai keseluruhan aparat pemerintah, sipil maupun militer yang tugas membantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.
Dalam kesempatan ini sesuai dengan tema dan judul makalah maka fokus uraian diarahkan pada keterikatan aparat pemerintah baik sipil maupun militer terhadap etika birokrasi. Mereka seharusnya mempunyai pedoman dan penuntun dalam sikap, perilaku dan perbuatan secara jelas dan rinci, sehingga birokrasi menjadi bersih, dinamis dan bertanggungjawab. Dalam hal ini tidak cukup hanya tanggung jawab yuridis formal tetapi juga tanggungjawab moral. Sebagai konsekuensi logis dari tanggung jawab yang demikian itu etika birokrasi mempunyai peran yang strategis dalam pemerintahan dan pembangunan sehingga cita-cita bangsa dapat diusahakan tercapai dengan cara yang benar dan baik

Landasan birokrasi
Semua nonmatip dalam kegiatan pemerintahan dan pembangunan harus berlandaskan secara idiil Pancasila, konstitusional UUD 1945 dan operasional Garis-Garis Besar Haluan Negara. Landasan yang demikian menjadi kesepakatan nasional yang tidak bisa diganggu-gugat. Masalahnya adalah apakah aparat birokrasi kita tetap berada pada landasan yang demikian dalam kegiatannya (on the right track) ? Dalam kenyataan sering terjadi aparat birokrasi keluar dari landasan dengan berbagai
motivasi. Gejala-gejala dan fakta kolusi dan korupsi menjadi semakin marak yang menjadi indikator bobroknya birokrasi.
Landasan idiil Pancasila menimbul-kan cita-cita yang ideal dalam kehidupan bermasyarakat berbangsa dan bernegara. Cita-cita ini dikonsepsikan dan disistimatisir menjadi suatu faham / ideologi. Kemudian dikembangkan dan diajarkan melalui berbagai metode sebagai doktrin bagi semua penyelenggara negara atau aparat birokrasi dan warga negara. Kristalisasi dari ajaran-ajaran itu menjadi asas-asas (Principles) yang dijadikan pedoman dan pegangan hidup. Dalam penerapannya secara terus menerus dan konsekuen menimbulkan tradisi atau kebiasaan yang menjelma menjadi cara hidup atau way of life dalam penyelenggaraan kegiatan mencapai tujuan atau cita-cita.
Dalam way of life demikian terdapat sistem nilai (value system), kepentingan (interest), dan sikap tertentu (attitude). Namun demikian perlu didasari bahwa unsur-unsur way of life yang demikian perlu disosialisasikan sehingga dari waktu ke waktu nampak kemanfaatannya dalam kehidupan, khususnya bagi aparat birokrasi. Dengan kata lain dinamika pemerintahan dan pembangunan harus selalu mengacu kepada butir-butir Pancasila sebagai penuntun sikap dan perilaku para penyelenggara negara dan seluruh warga negara. Untuk itu aparat birokrasi dalam proses kegiatannya harusnya mampu menciptakan strategi untuk menentukan garis-garis besar tindakan (courses of action). Disamping dan bersama-sama dengan itu selalu diperhatikan mengenai tujuan dan sasaran (goal and objective), lingkungan (environment), tantangan-tantangan yang dihadapi (challenges), sumberdaya yang dimiliki (resources) dan juga tahap-tahap waktu yang diperlukan (time framework).
Dengan demikian maka kebijaksanaan
- kebijaksanaan birokrasi, baik yang bersifat administratif maupun operasional selalu mengacu pada landasan idiil (Pancasila). Selanjutnya tujuan, tugas pokok dan fungsionalisasi lembaga-lembaga birokrasi masing-masing mencerminkan penerapan Pancasila secara murni dan konsekuen sebagaimana diikrarkan oleh Orde Baru.
Kemudian landasan konstitusional UUD 1945 yang dilaksanakan secara mumi dan konsekuen berarti asas legalitas yang digunakan oleh aparat birokrasi selalu mengacu kepada “batang-tubuh” UUD 1945. Dalam praktek ketatanegaraan semua aturan perundang-undangan yang dibuat tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945. Oleh karena itu lembaga-lembaga birokrasi yang ada, dalam kegiatannya bersifat konstitusional atau mentaati asas legalitas. Apabila dalam sikap, perilaku dan perbuatan aparat birokrasi tidak mengingat lagi asas legalitas yang demikian maka apa yaiig dilaksanakan dalam pemerintahan dan pembangunan bersifat “inconstitutional dan sudah tentu tidak memperhatikan etika birokrasi. Bahkan dapat menimbulkan despotisme yang pada akhimya mengorbankan kehidupan negara dan bangsa.
Kemudian landasan operasional yang dilaksanakan dalam pembangunan berupa GBHN yang disusun melalui mekanisme lima tahunan mengikuti dinamika masyarakat dengan tuntatan dan harapannya yang selalu meningkat. Trilogi pembangunan yang tercantum di dalamnya yaitu :
− Pemerataan pembangunan dan
hasil-hasilnya yang menuju
pada terciptanya keadilan sosial
bagi seluruh rakyat
− Pertumbuhan ekonomi yang
cukup tinggi
− Stabilitas nasional yang sehat
dan dinamis.
Ketiga tumpuan pembangunan itu mempunyai peran yang sama-sama penting dan saling mempengaruhi satu sama lain. Namun dalam kenyataan kadang-kadang yang satu dianggap lebih penting daripada yang lain. Fenomena demikian kebanyakan muncul dari aparat birokrasi baik sipil maupun militer. Kalau stabilitas nasional ditonjolkan melebihi yang lain maka pendekatan keamanan (security approach) menjadi berlebihan sedangkan pemerataan dan keadilan serta demokrasi tertinggal jauh.
Memang dengan stabilitas yang sehat dan dinamis, pertumbuhan ekonomi cukup tinggi namun diimbangi dengan pemerataan dan keadilan secara memadai. Dalam keadaan demikian aspek etika dalam birokrasi pembangunan menjadi “crucial point” yang harus diperhatikan.
Kemudian pertanyaannya seberapa jauh etika agama dalam birokrasi. Etika atau moral atau akhlak dalam arti agama ialah suatu daya yang positif dan aktif yang diperolehnya untuk mengalihkan situasi batinnya (Mukti Ah, 1969: 8). Agama bukan hanya memberikan dasar dan sanksi saja terhadap moral tetapi menjadi landasan dan penuntun berbagai macam latihan rohani dan jasmani supaya para pemeluk agama setapak demi setapak menjadi orang yang bermoral tinggi. Apabila orang tersebut menjadi aparat birokrasi maka iman dan taqwanya akan tercermin dalam sikap dan perbuatannya.
Dalam kehidupan birokrasi dimensi religius berada diatas landasan idiil. konstistusional dan operasional. Ini berarti agama mempunyai tingkatan yang lebih tinggi dari semuanya itu. Di negara-negara modern pun pada umumnya ajaran-ajaran agama termasuk kedalam kehidupan bernegara. Demikian juga dalam UUD 1945 yang dalam pembukaan alenea ketiga sudah mencantumkan aspek religius yaitu “berkat rakhmat Allah Yang Maha Kuasa ……”
Demikian juga dalam Pasal 29 UUD 1945 dinyatakan:
1 Negara berdasar atas KeTuhanan Yang MahaEsa.
2 Negara menjamin kemerdekaan tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu.

Oleh karena itu ajaran-ajaran agama yang diterima para pemeluknya menjadi landasan moral yang tinggi dan menjamin kehidupan yang baik duniawi dan ukhrowi. Dimensi religius yang demikian itu seharusnya menggejala dalam
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Apabila aparat birokrasi bermoral tinggi sesuai dengan agamanya maka mustahil terjadi penyelewengan yang merugikan semua pihak.

Birokrasi Patrimonial
Di negara-negara berkembang pada umumnya tipe ideal birokrasi tampak tidak sepenuhnya dapat dicapai bahkan tidak jarang jauh bedanya antara harapan dan kenyataan. Pemerintah dan pembangunan yang bersih, dinamis dan bertanggungjawab masih sangat sulit diwujudkan. Bahkan tidak jarang yang terjadi adalah sebaliknya yaitu timbulnya kolusi dan korupsi yang dibarengi dengan penyalahgunaan wewenang dan kekuasaan. Keadaan demikian merupakan penyakit birokrasi tetapi anehnya justru birokrasinya yang sering dijadikan “kambing hitam”.
Sistem birokrasi yang berlaku di Indonesia sekarang tidak dapat dilepaskan dari sejarah masa lalu dalam pemerintahan kerajaan, pemerintahan kolonial dan pemerintahan Orde Lama. Masing-masmg tahap tersebut membawa corak birokrasi sendiri. Dalam zaman kerajaan dimana feodalisme menjadi landasan birokrasi maka dituntut kesetiaan dan kepatuhan sepenuhnya terhadap raja dan para punggawa kerajaan, sebagai kelompok elit pemerintahan. Kepatuhan harus diwujudkan dengan melaksanakan segala peraturan dan perintah kerajaan dan tidak untuk mempertimbangkan untung rugi dan dampaknya. Sikap atau perilaku yang demikian dibarengi dengan timbulnya perasaan dan kepercayaan rakyat bahwa pihak kerajaan akan melindungi para kawula dari segala macam gangguan dan ancaman. Timbullah hubungan ketergantungan pelindung dan yang dilindungi. Hubungan demikian dikategorikan sebagai “patron-client relationship” (James C. Scott, 1972:27). Dalam birokrasi timbul hubungan “bapak-anak buah” secara khusus sebagaimana
berlaku di Indonesia setelah kemerdekaan (Ismani, 1992:171).
Demikian juga “patrimonial of leadership” (Stogdill, 1974:328) timbul dalam kondisi yang demikian. Didalamnya terdapat “traditional authority” dimana kepatuhan dan kesetiaan terhadap pemimpin karena ditopang oleh kewenangan yang bersumber pada tradisi. Birokrasi dalam kerajaan-kerajaan khususnya di Jawa atau birokrasi patrimonial dalam banyak hal masih terasa sampai kini.
Pada jaman kolonial kedaaan birokrasi kerajaan yang demikian itu tidak mengalami perubahan yang berarti tetapi justru dimanfaatkan dan dimodifikasi sedemikian rupa sehingga lebih efisien demi kepentingan penjajah. Dibuat peratuan-peraturan yang memaksa dan dalam pelaksanaannya memperalat elit pribumi (para bangsawan) dengan keuntungan sebesar-besamya. Pembentukan elit birokrasi yang demikian itu sangat menonjol di Jawa (Sutherland, 1972). Oleh karena itu birokrasi patrimonial yang berakar pada budaya Jawa tidak diubah tetapi ditambah bebannya oleh penjajah.
Kemudian setelah Indonesia merdeka sampai dengan runtuhnya Orde Lama birokrasi patrimonial masih tetap melekat erat pada pemerintahan dan pembangunan. Pengaruh feodalisme dan kolonialisme masih terus berlanjut dan pola hubungan “patron-client ” menjadi referensi utama dalam birokrasi. Dalam Orde Lama orientasi keatas sangat kuat dan menentukan semua “Bapak” harus dihormati, ditaati dan pantang ditentang. Berbeda pendapatpun sebaiknya jangan. Oleh karena itu pada jaman Orde lama sang pemimpin atau birokrat menjadi tumpuan segala-galanya. Benih-benih tirani hidup subur dan puncak penyelewengannya menimbulkan segala macam kesengsaraan yang mendorong lahimya Orde Baru.
Babak baru dalam pemerintahan dan pembangunan dimulai dengan tekad melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Namun demikian corak “birokrasi patrimonial” masih tetap menjadi warna yang dominan (Liddle, 1977; Robinson, 198 1; Hein, 1982; Muhaimin, 1982). Menurut Hein hubungan “Bapak-Anak buah” mempengaruhi hampir setiap segi penting kehidupan politik di Indonesia (termasuk strategi pembangunan ekonomi-penulis). Sedangkan Liddle mengemukakan bahwa regim Orde Baru bersandar pada jaringan pribadi antara patron-client dan pendukungnya.
Adanya patrionalisme dalam birokrasi merupakan peninggalan sejarah politik dan ekonomi di Indonesia yang sampai sekarang tidak lekang panas dan tidak lapuk karena hujan. Hanya penerapannya yang berbeda sesuai dengan jamannya, prinsip dasarnya tetap sama. “Bagaimanapun juga munculnya birokrasi patrimonial dalam sistem administrasi negara dan sistem politik tidak dikarenakan masih kuatnya ikatan kultur tradisional yang paternalistik.” (Miftah Thoha, 1991:45). Masalahnya adalah bagaimana kita mampu memanfaatkannya dalam birokrasi pembangunan dan mencegah serta menanggulangi dampak negatif yang ditimbulkannya.

Sikap Mental dan Etos Kerja Di Kalangan Birokrasi
Sikap mental selalu berkaitan dengan nilai-nilai yang menjadi landasan etos kerja. Sedangkan nilai-nilai yang dianut berasal dari berbagai sumber antara lain agama, filsafat dan kebudayaan yang diamit oleh suatu bangsa atau masyarakat tertentu. Nilai-nilai mana yang lebih dominan untuk menimbulkan etos kerja yang tinggi sangat ditentukan oleh proses adopsi dan adaptasi serta pengahayatannya. Sikap mental yang positif dan ideal sangat diperlukan sebagai aparat birokrasi.
Myrdal (1968) mengajukan tiga belas ciri-ciri sikap mental yang seharusnya dimiliki bangsa-bangsa Asia kalau mau berhasil dalam pembangunan yaitu: efisiensi, kerajinan, kerapian, tepat waktu, mengikuti rasio dalam mengambil keputusan dan tindakan, kesediaan untuk berubah, kegesitan dalam mempergunakan kesempatan yang muncul, bekerja sama energetis, bersandar pada kekuatan sendiri, mau kerjasama dan kesediaan untuk memandang jauh ke depan. Sikap mental yang demikian memang baik dan berguna di kalangan birokrasi dan sekaligus menumbuhkan etos kerja modern yang menuju pada efektifitas dan efisiensi yang optimal. Namun masih perlu ditambah sikap dan taqwa serta penguasaan ilmu dan teknologi.
Pertanyaannya adalah bagaimana sikap mental aparat birokrasi kita? Berbagai jawaban dengan bermacam argumen dapat dikemukakan namun satu hal yang pasti bahwa sikap mental aparat birokrasi sebagian besar masih belum sesuai dengan tuntutan pembangunan. Masih nampak gejala-gejala sikap mental yang negatif antara lain kurang bertanggungjawab, suka mencari jalan pintas, mengabaikan mutu, bergaya hidup yang memiru-niru budaya Barat. Sikap-sikap yang demikian menimbulkan etos kerja yang rendah dan produktifitas kerja rendah pula baik kuantitas maupun kualitasnya.
Di kalangan pegawai negeri atau aparat birokrasi masih dominan mentalitas “priyayi” yang tidak sesuai dengan fungsinya sebagai abdi masyarakat dan abdi negara. Mereka pada umumnya bekerja untuk mengejar pangkat dan jabatan serta kedudukan dan simbol-simbol prestise tertentu. Oleh karena itu bagi mereka prestasi tidak diutamakan bahkan tidak sedikit yang menganggap prestasi bukan kebutuhan. Sehingga “need for achievement’” sebagaimana yang dikemukakan oleh Mc Clelland (1977) masih rendah.
Di samping itu mentalitas lain yang masih cukup menonjol adalah sikap konservatif dan tidak mampu memandang jauh ke depan. Timbul perasaan yang selalu tidak puas (ngresulo), tidak kreatif, kurang inisiatif, mudah mencela orang dan sebagainya.
Orientasi vertikal aparat birokrasi juga masih sangat kuat. Mereka memandang para pemimpin atau atasan harus dipatuhi dan dihormati. Dampaknya yang segera kelihatan adalah sikap menunggu perintah dan juga restu sang pemimpin. Sikap mental demikian tidak hanya berlaku dikalangan “priyayi” Jawa tetapi sudah melanda mereka yang bukan Jawa. Mentalitas “priyayi” tersebut banyak disebabkan oleh pengaruh Kolonialisme dan feodalisme dan pada umunmya menimpa kalangan elit birokrasi bukan pegawai kecil.
Masalah rendahnya etos kerja di kalangan birokrasi rupa-rupanya bukan masalah “orang kecil” atau pegawai rendahan tetapi lebih merajalela di kalangan elit birokrasi. Bagi pegawai rendahan asal mereka dihargai sebagai manusia dengan nilai-nilai, pandangan-pandangan dan kebutuhan-kebutuhannya, mereka dengan sendirinya akan bekerja dengan rajin, teliti, setia dan inovatif. Yang mengkorupsikan kualitas moral manusia ialah struktur-stuktur kekuasaan yang eksploitatif dimana orang hanya maju asal “ikut main”. Yang kita butuhkan adalah etos tanggung jawab dari kalangan elit birokrasi, suatu etos kerendahan hati dan tahu diri agar bisa menghormati setiap insan otonomi dalam masyarakat termasuk didalamnya “orang kecil” dan merasa selalu terhadap perbedaan-perbedaan sosial yang sedemikian mencolok. (Franz von Magnis, 1978).
Banyak kalangan elit birokrasi yang ingin tampil beda dengan berbagai fasilitas glamour yang sebenamya tidak sesuai dengan penghasilannya sebagai pegawai negeri. Bagi mereka yang demikian itu sudah pasti etos kerja dan disiplinnya rendah. Kesetiaan dan kepatuhan pada profesinya pantas diragukan dan fungsinya sebagai abdi negara dan abdi masyarakat ditelantarkan Oleh karena itu usaha meningkatkan disiplin dan etos kerja di kalangan birokrasi perlu diintensifkan di tingkat atas karena mereka menjadi panutan bagi kalangan bawah.
Etos kerja, disiplin dan motivasi tidak bisa dipisahkan satu sama lain dalam menngkatkan produktifitas kerja. Masalahnya saling terkait dan menjadi perhatian utama dalam pembangunan
sumberdaya manusia. Apabila etos kerja rendah disiplin kerja merosot, motivasi dan produktifitas kerja berkurang.
Disiplin merupakan suatu sikap yang menunjukkan kesediaan untuk menepati atau mematuhi dan mendukung ketentuan, tata tertib, peraturan, nilai serta kaidah yang berlaku. Sikap yang demikian tidak dibawa oleh seseorang sejak lahir tetapi ditentukan oleh keberhasilan pendidikan dan pelatihan, serta pengalaman-pengalaman yang diperoleh.
Di kalangan birokrasi pemerintah banyak menunjukkan kurangnya disiplin kerja. Ada kecenderugan pelanggaran peraturan serta nilai-nilai dan kode etik, juga lemahnya tanggung jawab. Motivasi mereka untuk menyelenggarakan pemerintahan yang bersih, dinamis dan bertanggung jawab, kurang memadai. Produktifitasnya relatif tetap atau seperti berjalan kaki ditempat. Bahkan dalam bidang-bidang tertentu malahan merosot. Praktek-praktek kolusi dan korupsi serta penyelewengan masih cukup menggejala sehingga merupakan “red-tape” birokrasi. Oleh karena itu gerakan disiplin nasional seyogyanya ditanamkan lebih intensif di kalangan birokrasi. Bagaimanapun juga sikap, perilaku dan perbuatan aparat birokrasi akan menjadi acuan disiplin masyarakat pada umumnya.
Konsekuensi logisnya Pemerintah harus berlaku adil memberi imbalan yang sesuai (reward) bagi mereka yang penuh disiplin dan berprestasi Sebaiknya memberikan hukuman (punishment) terhadap mereka yang melanggar dan menyeleweng. Di kalangan aparat birokrasi dapat juga timbul “disiplin semu” artinya seolah-olah timbul suasana disiplin tetapi hanya saat tertentu dimana pengawasan yang ketat sedang berjalan. Kepatuhan dan kesetiaan mereka palsu sehingga merugikan pemanfaatan sumberdaya manusia dan produktifitasnya rendah. Motivasinya juga rendah karena tidak didorong oleh kehendak yang murni tetapi karena rasa takut.
Apabila orang mempunyai motivasi maka ia akan mempunyai keinginan untuk mencapainya, Dalam kehidupan birokrasi

sering dijumpai orang-orang yang selalu mengembangkan keinginan, tuntutan dan harapan sehingga sulit untuk merasa puas. Tetapi tidak sedikit pula orang yang cepat merasa puas sehingga sulit untuk berkembang lagi. Keinginan yang timbul dari dalam diri manusia memmbulkan dorongan dan semangat atau motivasi hakiki (intrinsic) dan motivasi yang tumbuh dari luar atau pihak lain merupakan motivasi ekstrinsic. Dalam meningkatkan etos kerja di kalangan birokrasi dua model motivasi itu sangat diperlukan sehingga dedikasinya meningkat dan produktifitasnya berkembang dan dengan demikian etika birokrasi dalam pemerintahan dan pembangunan berjalan baik.
Penerapan Kekuasaan Dalam Birokrasi
Sistem pemerintahan Negara Indonesia atau Birokrasi Pemerintah sebagaimana dirumuskan dalam Penjelasan UUD 1945 merupakan pedoman dasar dan kerangka mekanisme bagi penyelenggaraan sistem administrasi negara Indonesia. Dalam sistem pemerintahan negara itu antara lain telah ditetapkan berbagai perangkat Pemerintahan yang berupa lembaga-lembaga negara / lembaga birokrasi dengan tugas, wewenang dan kewajiban masing-masing serta mekanisme hubungan kerja antar lembaga negara dalam rangka menjalankan tugas negara untuk mencapai tujuan nasional atau cita-cita bangsa. Dalam kaitan inilah maka sistem administrasi negara atau sistem birokrasi pemerintahan diselenggarakan dan dikembangkan untuk melaksanakan tugas negara. Dalam sistem pemerintahan negara sebagaimana dirumuskan dalam Penjelasan UUD 1945 terdapat tujuh kunci pokok sebagai berikut:
I. Indonesia ialah negara berdasarkan atas hukum (rechstaat) Indonesia ialah negara berdasarkan atas hukum (rechstaat) tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machstaat).
II. Sistem konstitusional
Pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi (hukum dasar), tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas).
III. Kekuasaan Negara yang tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat.
IV. Presiden ialah penyelenggara pemerintahan Negara yang tertinggi di bawah Majelis.
V. Presiden tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

VI. Menteri Negara ialah pembantu Presiden. Menteri Negara tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
VII. Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.
Tujuh kunci pokok tersebut seharusnya dipahami secara bulat dan diterapkan sepenuhnya sehingga masing-masing lembaga birokrasi menyadari dan membatasi diri pada kewenangannya. Demikian juga hubungan antar lembaga juga terdapat rambu-rambu yang tidak boleh dilanggar sehingga timbul kerjasama yang harmonis.
Dalam implementasi tujuh kunci pokok tersebut terdapat lembaga-lembaga birokrasi pemerintah yang secara struktural bersifat vertikal dan horisontal. Struktur organisasi yang merupakan kerangka yang menunjukkan hubungan antar satuan kerja serta tugas, wewenang dan tanggung jawabnya masing-masing merupakan landasan mekanisme kerja. Oleh karena itu pendekatan “structural functionalism” mau atau tidak mau seharusnya dipakai untuk memahami penerapan etika kekuasaan dalam birokrasi.
Melalui struktur dan fungsi itulah dapat dilihat adanya hubungan kesejajaran dan kewajaran antar instansi sehingga tidak menimbulkan perasaan bahwa pihaknya yang terpenting. Gejala “self Centered” muncul dalam birokrasi bukan karena sistem birokrasinya tetapi lebih banyak disebabkan oleh aparat birokrasi. Pelanggaran etika birokrasi yang demikian menjalar dari atas ke bawah dan menimbulkan “arrogance of power” atau kecongkakan kekuasaan. Dampak negatifnya antara lain menimbulkan rasa kecewa bagi pihak lain, frustrasi, stress dan lebih lanjut kepercayaan pada para elit birokrasi (pemimpin) merosot dan akhimya dapat kehilangan kekuasaan.
Penyalahgunaan kekuasaan juga dapat menyebabkan melunturnya “power” pejabat atau aparat birokrasi. Dalam hal ini yang dmaksud penyalahgunaan kekuasaan adalah “semua tindakan penguasa, baik yang positif (Belanda: doen) maupun yang negatif (Belanda: nietdoen, nalaten) yang menyebabkan seseorang atau suatu badan hukum atau masyarakat mengalami kerugian lahir dan batin (Yap Thiam Hien, 1973). Dalam “perbuatan’ atau “tindakan” ini termasuk pula tindak perbuatannya, kelalaiannya untuk melakukan sesuatu yang wajib dilakukannya yang bisa merugikan penduduk atau orang-orang yang dipimpin.
Faktor-faktor yang menyebabkan timbulnya penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan aparat birokrasi atau para pejabat antara lain: −Tidak ada atau kurangnya perumusan serta rincian yang tegas dan jelas tentang kekuasaan dan wewenang serta kewajiban
dan tanggungjawab. −Berlakunya sistem yang tidak atau terbuka dalam merumuskan kebijakan-kebijakan (policies) dalam manajemen. −Komunikasi yang kurang lancar atau macet. −Tindakan yang kurang tegas terhadap penyimpangan dan penyelewengan.
Untuk mencegah dan menghindari dan timbulnya penyalahgunaan kekuasaan yang demikian diperlukan keterbukaan dalam organisasi dan manajemen sehingga tidak menimbulkan “powerless” bagi pemimpin dan tidak timbul “voiceless”‘ bagi yang dipimpm. Landasannya adalah demi “public interest” dan bukan kepentingan individu atau kelompok tertentu.
Para birokrat yang dengan berbagai cara mendapatkan kedudukan tertentu itu berdasarkan Surat Keputusan yang dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang mempunyai “legitimate power”. Tetapi belum tentu dia mampu menggunakan kekuasaannya secara benar dan baik, efektif dan efisien. Mungkin saja Surat Keputusan itu diperoleh tidak berdasarkan kecakapan dan kemampuan serta kepakarannya tetapi semata-mata ada “hubungan tertentu” dengan pejabat yang mengangkatnya. Orang yang demikian akan merusak citra birokrasi dan pasti pola perilakunya tidak memperhatikan etika birokrasi. Oleh karena itu etika mempunyai peranan strategis yang harus diperhatikan dalam proses pemerintahan dan pembangunan. Nilai-nilai moral diterapkan dalam berbagai bidang kehidupan politik ekonomi, kebudayaan, pertahanan dan keamanan. −Birokrasi berada dimana saja dan kapan saja (existence) baik intra maupun antar lembaga dengan perangkat, sistem dan prosedur kegiatannya. Tipe ideal birokrasi tidak sepenuhnya dapat diwujudkan namun bukan berarti birokrasi itu tidak penting. Aspek negatif atau “red-tape” birokrasi seringkali muncul karena perilaku yang tidak etis dari aparat birokrasi, bukan karena sistem birokrasinya.
− Etika berasal dari agama, filsafat dan kebudayaan. Ketiganya tidak saling
− bertentangan tetapi saling melengkapi dan secara komprehensif saling menunjang. Oleh karena pelaksanaan dan pembinaannya untuk para birokrat dilakukan terus menerus dan berkesinambungan.
− Model birokrasi patrimonial masih nampak menggejala di Indonesia dengan segala dampaknya. Dalam hal tertentu nampak positif tetapi tidak jarang pula dampak negatifhya. Model hubungan “Bapak -Anak Buah” dalam kepemimpinan (patrimonial form of leadership) sangat memerlukan etika sehingga “tidak asal bapak senang” tetapi merugikan kepentingan umum. Dimensi-dimensi religius perlu lebih ditonjolkan dalam birokrasi sehingga menyentuh peningkatan iman dan taqwa para birokrat. Keseimbangan kehidupan duniawi dan ukhrowi masih belum sepenuhnya menggejala. Para
birokrat pada umumnya lebih mementingkan kepentingan materi yang kelihatan dari penampilannya.
− Dalam proses birokrasi masih sangat kelihatan jalan pintas yang dilalui demi kepentingan tertentu walaupun melanggar etika. Prestasi belum menjadi orientasi utama para birokrat tetapi prestise yang ditopang oleh simbol-simbol tertentu lebih ditonjolkan.
− Gejala-gejala penyalahgunaan kekuasaan dan kecongkakan kekuasaan muncul di kalangan para birokrat. Sadar atau tidak mereka merusak citra birokrasi, memerosotkan peradaban dan melecehkan etika. Mereka harus kembali kepangkal jalan kearah pembangunan manusia seutuhnya dan masyarakat Indonesia seluruhnya.

DAFTAR PUSTAKA

Albrow, Birokrasi Alihbahasa M. Rusli Karim dan Totok Daryanto, Tiara Wacana, Yogyakarta, 1989.
Barnard, Chester I., The Function of Executive Harvard University Press, Cambridge-Massachusets, 1971.
Bryant, Corale dan White, Louise G., Manajemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang Penerjemah Rusyanto L., LP3ES, Jakarta, 1987.
Blau, Peter M. dan Meyer, Marshal W., Birokrasi Dalam Masyarakat Modern Ul Press,
ANALISA, CSIS, Jakarta, 1991.
Ihsan Ali-Fauzi, “Nilai-nilai Asia Versus Nilai-nilai Barat Yang Diagungkan Dan Dijadikan Dalih?”, Dalam Harian REPUBLIKA. Tanggal31Desember 1995.
Ismani, “Hubungan Patron-Client
Koentjaraningrat, Rintangan-Rintangan Mental Dalam Pembangunan Ekonomi, Bhratara. Jakarta, 1969
Kebudavaan Mentalitet Dan Pembangunan PT. Gramedia, Jakarta, 1978.
Miftah Thoha, Beberapa Kebijaksanaan Birokrasi, PT. Widya Mandala, Yogyakarta, 1991.
Mc Clelland, David C., “Dorongan Hati Menuju Modernisasi”, Dalam Myron Weyner, Modernisasi____Dinamika Pertumbuhan. Gajahmada University Press, Yogyakarta, 1977.
Oetojo Oesman dan Alfian (penyunting), Pancasila Sebagai Ideologi dalam Berbagai Bidang Kehidupan Bermasyarakat, Berbangsa dan Bernegara, BP7 Pusat, Jakrta, 1991.
Priyo Budi Santoso, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Rajawali Press, Jakarta, 1983.
Riggs, Fred W., Administrasi Pembangunan : Sistem Administrasi Dan Birokrasi, Diterjemahkan oleh Luqman Hakim, Rajawali Press, Jakarta, 1989.
Rosantini, “Etos Kebudayaan’ Dalam Ensiklopedi Nasional Indonesia, PT. Cipta Adi Pustaka, Jakarta, 1989.
Scoot, James C., “Patron-Client And Political Change In Southeast Asia”, Dalam American Political Review, No. 1, 1972.
Wiratmo Soekito, “Etos Sosial Suatu Refleksi”, Dalam PRISMA, No. 1, Desember, 1978.
Yap Thiam Hien, “Masalah Hukum Dan Penyalahgunaan Kekuasaan’, Dalam PRISMA Nopember, 1973.
GARIS-GARIS BESAR HALUAN NEGARA, Ketetapan MPR No. II /MPR/1993, BP-7 Pusat, Jakarta, 1994.
Stogdill, Ralph M., Handbook of Leadership. A Survey of Theory And Research The Free Press, A Division of Mac Millan Pubhshing Co., Inc., New York, 1974.
Sutherland, Heather, The Making Bureaucratic Elite. The Colonial
Transformation of Javanese Priyayi, Heineman Education Books, Singapore, 1972.
Stanislav Andreski, Max Weber: Kapitalisme Birokrasi Dan Agama. Alih bahasa Hartomo H., PT. Tiara Wacana, Yogya, 198